船舶行驶在长江宜昌市猇亭区江段水域（2024 年 5 月 24 日摄）肖艺九摄 / 本刊

  文 |《瞭望》新闻周刊记者 李松

  党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，“完善实施区域协调发展战略机制”。2024年中央经济工作会议进一步将“加大区域战略实施力度，增强区域发展活力”作为2025年要抓好的九项重点任务之一。

  近年来，我国区域协调发展取得历史性成就、发生历史性变革。与此同时，一些地方区域发展不平衡不充分的问题依然存在。东西部地区经济发展的绝对差距、质量效益差距仍然较大，北方部分地区经济发展活力不足，区域生产力布局调整任务艰巨。

  “我国幅员辽阔，各地区资源禀赋、发展基础各不相同，因地制宜、各展所长是推进区域协调发展的核心策略。”南京大学长江三角洲经济社会发展研究中心主任、教授范从来说。

  “推动区域协调发展并非要求所有地区同步达到同等发展水平。”采访中，国家发展改革委国土开发与地区经济研究所区域合作室主任、研究员刘保奎对《瞭望》新闻周刊记者说，区域协调发展是一个动态渐进的发展过程，需在充分发挥各地区比较优势的基础上，促进区域间的协调与相对平衡。

  区域协调发展成就显著

  每60秒就有一辆新能源汽车，从重庆市渝北区的长安汽车数智工厂的生产线上缓缓驶出……目前，全国每7台汽车就有1台产自川渝，超过五分之一的动力电池实现“川渝制造”。

  2021年，川渝两地明确共同打造万亿元级汽车产业。如今，两地共集聚600余家智能网联新能源汽车零部件企业，近300家汽车相关软件企业，智能网联新能源汽车3大系统12大总成56个部件已实现全覆盖。这是我国区域协调发展战略落地见效的一个缩影。

  党的十八大以来，党中央推动实施京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等重大区域发展战略，区域协调发展水平持续提升，整体效能不断增强。

  ——重大区域战略纵深推进，发展格局系统重塑。

  京津冀协同发展迈出坚实步伐。11年来，京津冀经济总量连跨6个万亿元台阶，2024年区域地区生产总值为11.5万亿元，按现价计算，是2013年的2.1倍。北京非首都功能疏解有序推进。2023年以来，雄安新引进央企二、三级子公司104家，央企设立各类分支机构300多家，还有4000余家北京来源企业落户。北京首都功能布局不断优化，副中心功能日趋完善，11年来城市“留白增绿”超9000公顷，城乡建设用地减量130平方公里，成为全国首个减量发展的超大城市。

  长江经济带发展实现战略转型。长江经济带坚持生态优先、绿色发展，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，生态环境稳步改善。2023年，长江经济带126个地级及以上城市平均空气质量优良天数比例为88.6%，高于全国3.1个百分点；长江流域水质优良（Ⅰ—Ⅲ类）断面比例为98.5%，显著高于全国平均水平。

  粤港澳大湾区建设展现蓬勃活力。大湾区重大基础设施互联互通（港珠澳大桥、广深港高铁等）取得里程碑式突破。覆盖11个城市的立体交通网络越织越密，“1小时生活圈”基本形成。粤港澳持续扩大规则衔接、机制对接覆盖面，通过数据共享、“单项认可”和“双向认可”并行、扩展延伸港澳功能等多种方式，在不改变现行制度差异的前提下打造多样化“接口”模式，推动“软联通”取得积极进展。

  长三角一体化发展迈向更高水平。2023年，长三角地区生产总值突破30万亿，达到305045亿元，占全国比重为24.4%。长三角地区“GDP万亿之城”达到9个，数量超过全国1/3。长三角地区创新共建效果显著。2023年，长三角地区新增发明专利超过24万件，每万人新增发明专利拥有量超过10件，与2018年相比实现翻倍增长。

  ——区域发展差距有效缩小，协调性显著增强。

  中部地区作为我国重要的粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽，为全国经济发展作出重要贡献。2024年地区生产总值28.7156万亿元，增长5.0%。2023年货物进出口总额达到3.5万亿元，占全国比重比2012年提高了3.5个百分点，通过优势互补、产业融合、协同发展形成合力，持续打造更具竞争力的内陆开放高地。

  西部地区经济增长潜力和活力不断显现，人均地区生产总值与东部地区比值由2012年的0.54∶1提升至2023年的0.61∶1，社会民生持续改善，居民人均可支配收入由2013年的13919元提升至2023年的31100元。

  东北地区全力筑牢国家“五大安全”基石，强化农业科技和装备支撑，粮食产量占全国比重1/5以上，粮食调出量约占1/3，构建北方生态安全屏障，完善能源多元化供给体系，提升产业链、供应链稳定性和竞争力，三次产业结构由2012年的13.8∶46.1∶40.1调整为2023年的13.1∶34.6∶52.3，走出一条高质量发展、可持续振兴的新路子。

  ——基础设施互联互通实现跨越，要素流动高效畅通。

  根据2016版国家《中长期铁路网规划》，我国“八纵八横”高铁网主通道规划总规模约4.5万公里。目前已建成投产81.5%，开工在建规模约14%。高速公路通车里程超18万公里。2023年民用运输机场数量增至259个。京津冀、长三角、粤港澳大湾区等城市群已形成1～2小时交通圈，中西部地区交通条件显著改善，区域间时空距离大幅压缩。物流效率显著提升，全国快递网点覆盖所有区县，农村快递服务覆盖率超98%，2023年全国快递业务量达1320亿件，连续十年稳居世界第一。

  ——基本公共服务趋向均等，发展成果普惠共享。

  在公共服务资源均衡配置方面，通过东西部协作、对口支援、区域医疗中心和国家医学中心建设等机制，中西部和欠发达地区的教育、医疗等公共服务供给能力和质量显著提升。“十四五”期间新增布局114个国家区域医疗中心、总数达到125个，全国跨省异地就医直接结算从无到有、惠及4亿多人次。截至2023年，教育领域通过“特岗计划”累计为中西部地区22个省份1000多个县、3万多所农村学校（含村小、教学点）补充教师约115万人。

  在社会保障跨区域统筹方面，基本养老保险全国统筹制度全面实施，2022年跨省调剂基金规模达2440亿元。失业保险、工伤保险省级统筹全面实现，促进劳动力合理流动。

位于吉林省吉林市的中国石油吉林石化公司炼油化工转型升级项目 120 万吨 / 年乙烯装置建设现场（2025 年 2 月12 日摄） 许畅摄 / 本刊

  区域协调发展仍面临多重挑战?

  在区域协调发展战略取得显著成效的同时也须看到，区域发展不平衡不充分问题依然存在，区域协调发展仍面临诸多困难和挑战。

  ——部分区域发展动力不足、呈现一定程度的分化态势。

  近年来，我国区域发展总体差距不断缩小，协调性显著增强。但部分区域因为种种原因导致发展动力不足，呈现一定程度的“南快北慢”“南升北降”态势。

  专家表示，“十四五”时期，中西部地区呈现出可喜的增长态势。但未来一段时期内，东部与中西部地区、东北地区的发展差距仍然存在。浙江大学区域协调发展研究中心研究员刘培林认为，需通过乡村振兴和区域协调发展战略持续发力，为缩小区域发展差距创造更多积极条件。

  “发展相对滞后的省份需在营商环境改善、经济结构优化等方面加快步伐。”中国社会科学院西部发展研究中心主任、研究员叶振宇表示。

  ——区域政策有待进一步完善。

  区域政策是政府通过经济干预促进区域协调发展与合理分配的政策工具。经过多年实践，区域政策在推动区域协调发展中发挥了关键作用。然而，当前部分区域政策仍存在不足，需要加快转型创新步伐。

  比如，面向特定地区倾斜的区域政策不利于建立全国统一大市场。“制定区域政策的初衷是弥补区域经济发展中市场难以有效发挥作用的地方，特别是市场失灵或不足领域。”叶振宇谈到，现实中，我国现行的区域政策具有特惠的倾向，对特定的地区予以税收、土地、投资等特殊政策支持。这些特殊政策很容易阻碍要素从低效率部门或地区向高效率部门或地区流动，极易产生严重的要素市场扭曲，进而形成比较突出的资源误置现象，也使得低效率企业无法正常市场出清。

  ——人口分布极化加剧“马太效应”。

  合理的人口流动，既有利于激活人口国内大循环，促进人口空间布局不断优化；也有利于提升城镇化水平和质量，提高劳动参与率和劳动生产率，激活人口大国的空间腾挪优势。

  随着城镇化进程推进，我国人口流动呈现明显分化趋势。一方面，经济欠发达地区出现户籍人口外流、常住人口持续减少的局面。另一方面，经济发达、市场活跃地区持续吸引大量外来人口。

  在此背景下，人才不断向优势地区集聚，人口外流地区不仅面临人才短缺，还出现扩大消费潜力不足、经济增长后劲不足等问题，或将加剧区域发展失衡现象。

  ——新技术应用深刻重塑区域发展优势。

  大数据、云计算、人工智能等新兴技术的广泛应用，正在推动我国重大生产力布局发生根本性变革。不仅改变传统的生产方式，更重新定义了区域竞争优势的内涵。过去依靠低成本劳动力等要素获得发展优势的地区，在新的技术环境下可能面临比较优势的弱化，而那些具备技术创新能力、数字基础设施完善的地区，则有机会集聚更多的要素资源，从而获得持续性的发展优势。

  此时，应更加注意避免区域间出现“数字鸿沟”进一步拉大发展差距；推动传统产业集聚区寻找新的发展路径，减轻转型升级压力。

  创新体制机制破难题

  采访中，一些专家强调，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对区域协调发展提出了新要求，而应根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子。

  为解决区域协调发展面临的挑战，必须聚焦重点领域推进体制机制创新，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局。

  ——创新因地制宜解决不同区域发展难题的机制。

  受访专家表示，东北地区可聚焦中心城市推动综合改革试点，围绕科技创新、国企改革、民营经济、行政管理等重点领域持续深化改革，强化产业转移承接能力。

  刘培林说，可将东北地区营商环境优化取得标志性成果的城市，在全社会进行正面宣传，提振企业家投资信心。

  北京大学经济学院副院长、教授张辉认为，对部分资源依赖型地区，应加快完善协调发展机制，推动实现新旧动能转换。

  针对中西部地区面临的挑战，加力引导东部产业向中西部转移，鼓励东部省份到中西部设立飞地园区，探索共建共享的合作发展模式。按照“中央备案、省级统筹、协议落实”原则推动跨省合作的产业转移项目利益共享，探索属地征收、交足中央、余留可转的税收分享机制，建立属地统计核算、两地分享的机制，使产业转出地在合作协议有效期内能够分享产业转移项目的收益。

  ——与时俱进提升区域政策科学性针对性。??

  根据形势发展需要着力推进区域政策体系实现基础性、突破性、实质性转型创新，做到精准识别、精准施策、精准评估。

  “建立覆盖全国国土空间的标准区域体系，将乡镇作为区域政策实施的基本单元。以标准区域为基础，采集人口、土地利用、生态环境治理、经济社会统计、社会治安等领域数据信息，以此作为区域政策实施依据。”叶振宇建议，“在此基础上，明确区域政策的对象、适用条件和差异化的政策工具组合，把难以自主解决经济社会问题的发展困难地区作为区域政策的重点对象。”

  在国家层面，建立健全区域政策审查、实施、评估和退出机制。在政策获批实施前，对政策的合规性、科学性、公平性等进行全面审查。在政策付诸实施阶段，建立政策协同工作机制，形成多部门联动、持续性的合力。在政策实施中期和末期，对政策的实施效果进行客观、公正和全面的评估。当区域政策实施效果欠佳时，应果断“踩刹车”，避免产生更大的负面影响。

  ——推动人口要素更加合理配置。

  近年来，我国在人口流动政策方面持续深化认识、优化调整，未来仍需进一步完善人口要素的合理配置机制，以促进城乡区域协调发展。

  一方面，制定系统化的流动人口中长期发展规划。深入研究流动人口对生产力布局、公共服务配置、财政税收政策的影响等关键议题，同时加强对重要人口流出地和流入地的动态跟踪分析。

  另一方面，顺应人口分布格局变动提升区域城市治理能力。“提升人口重点流入地区基本公共服务供给能力和质量，完善‘人地钱’挂钩机制，强化超长期特别国债对农业转移人口义务教育、门诊医疗和保障性住房的保障能力，更好实现由常住地登记户口提供基本公共服务。”中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所区域开放室主任、研究员卢伟说。

  “应以潜力地区城镇化水平提升行动和战略腹地建设为契机，系统提升东北和西部地区产城互促水平，促进人口回流。”卢伟建议，以完善普惠性托育服务体系、保障女性就业权益等为重点，支持晋冀鲁豫和中西部地区部分人口自然负增长和常住人口负增长地区建设生育友好型社会。以基础设施适老化更新、形成多元化养老服务供给体系、建设社区居家养老服务网络等为重点，鼓励长三角、成渝等人口老龄化程度较高地区建设老年友好型社会。

  ——探索基于禀赋的“数字+”产业生态重构机制。

  为应对技术变革，需加快以数字赋能传统产业转型升级，推动传统产业“存量焕新”。产业大省可抓住数字技术对产业体系重塑的机遇，推进传统产业数字化改造提升，探索发展产业布局新形态；能源大省可利用低成本的能源优势建设大数据中心、超算中心等新型基础设施，把能源优势转化为数据优势和算力优势；人口大省可抓住人口资源优势，以场景创新为突破口，实施场景招商，吸引头部企业布局，带动主题场景相关的产业链上下游企业集聚。□